martes, 11 de agosto de 2009

Comentarios al Reglamento del Presupuesto Participativo

June 21, 2006
Por Jimena Sánchez Velarde

El día 12 de junio de 2006 fue publicada con tardanza la ordenanza Nº 947 que reglamenta el proceso del presupuesto participativo 2007 de la Municipalidad de Lima Metropolitana. Según el cronograma de la norma, el proceso debió iniciarse meses atrás.

Suponemos que recién estarán en la etapa de preparación ya que de lo contrario se estaría atentando no sólo contra el derecho de participación política de cualquier ciudadano y las organizaciones sociales, sino además sería una grave falta de transparencia del proceso.

Veamos los principales puntos de esta norma:

El artículo 1º señala que los objetivos de la norma son “asegurar una efectiva participación de la sociedad civil, determinando el procedimiento para identificar y acreditar a los Agentes Participantes, estableciendo para ellos mecanismos de registro y procedimiento operativo complementarios a los ya existentes”.

El mecanismo complementario que hemos encontrado se refiere a la participación de ciudadanos no organizados que podrán registrarse como Agentes Participantes ya sea por internet o personalmente en las oficinas del Programa Regional de Lima Metropolitana, de conformidad con el artículo 4º.

El artículo 2º se refiere a la finalidad de la norma. La finalidad de la reglamentación del proceso participativo consiste en “recoger las opiniones de las organizaciones sociales y los ciudadanos de la Metrópoli, para priorizar el gasto en obras y proyectos de desarrollo”.

Discrepamos de la manera cómo conciben la finalidad del proceso. Consideramos que la finalidad del proceso participativo no debe ser únicamente recoger meras opiniones. Una gestión moderna, abierta y participativa debe:

* Buscar la generación de consensos en torno a la idea de desarrollo;
* Procurar establecer mecanismos democráticos de toma de decisiones y compromisos.
* Establecer acuerdos vinculantes entre el gobierno local, autoridades y sociedad civil, buscando que se fortalezcan las instituciones democráticas y procurando un proceso de empoderamiento social.

Además al definirse la finalidad se deja de lado a actores fundamentales del proceso como son los Alcaldes que componen la Asamblea Metropolitana.

En el artículo 3º se define el concepto del presupuesto participativo que se maneja. Se define como un proceso por el cual se definen las acciones que implementará la Corporación Municipal con la participación de la sociedad organizada.

En cuanto a los Agentes Participantes, se considera a los integrantes de la Asamblea Metropolitana y a los ciudadanos que se registren para tal fin. El Equipo Técnico está compuesto por funcionarios que designe el Programa de Gobierno Regional de Lima Metropolitana y carecen de voto. La sociedad civil no tiene injerencia alguna en el nombramiento del Equipo Técnico y tampoco la Asamblea Metropolitana de Lima.

Habría sido conveniente que la Asamblea y la sociedad civil pudieran enviar representantes o que se invitara a las organizaciones no gubernamentales a participar.

Respecto a los objetivos del proceso, estos procuran hacer más eficiente la asignación del gasto y buscan involucrar a la población haciéndola responsable de mejorar los ingresos por concepto de tributos. Consideramos que la captación de ingresos no debe sujetarse únicamente a la presión tributaria.

El gobierno local debe buscar formas innovadoras de procurarse recursos financieros o procurar mejorar los montos destinados al presupuesto participativo, mediante el concurso de múltiples instituciones como las empresas privadas o las ongs. En este sentido, sería conveniente que la Municipalidad manejara un programa de responsabilidad social que comprometiera mayores recursos para el presupuesto participativo.

Siguiendo con los objetivos señalados en el artículo 3º, el proceso busca reforzar la relación entre la Municipalidad y los ciudadanos. No se hace mención alguna a los 42 alcaldes que integran la Asamblea Metropolitana, pese a que le corresponde -de acuerdo al artículo 162 de la Ley Orgánica de Municipalidades- las funciones del Consejo de Coordinación Regional, órgano que debería liderar el proceso participativo.

Es cuestionable el nulo protagonismo de la Asamblea Metropolitana en este proceso, habría que estudiar cuál es el grado de operatividad que tiene y si está cumpliendo o no sus funciones.

El liderazgo del proceso lo tiene la Secretaría Técnica del Programa del Gobierno Regional, dirige el proceso y se encarga del proceso de inscripción de las organizaciones y personas naturales que deseen participar. Habría sido conveniente que se involucrara a los integrantes de la Asamblea Metropolitana en la dirección del proceso, a fin de garantizar una mayor apertura y transparencia.

En cuanto al proceso de inscripción e identificación de Agentes Participantes, el artículo 4º de la Ordenanza menciona que se realizará una convocatoria en el Diario Oficial El Peruano y en otro diario de circulación nacional. Para tales efectos se abrirá una sección especial en la web de la Municipalidad. Sin embargo, de acuerdo con el cronograma de esta ordenanza, la convocatoria debió realizarse en el mes de mayo.

Como hecho anecdótico les contaré que el día de hoy miércoles 21 de junio, me comuniqué con la oficina de Participación Vecinal de la Municipalidad de Lima donde pregunté hasta cuándo podía inscribirme para participar en el proceso.

Me contestaron que mandara una carta y que me responderían. Ante mi insistencia me dijeron que “la Municipalidad no tiene nada que ver con el presupuesto participativo, tiene que llamar al gobierno regional”.

Así lo hice, acabo de llamar al gobierno regional donde un señor muy amable me contestó que la convocatoria ya había salido publicada en el Diario Expreso (que no es precisamente uno de los más leídos) y que tenía plazo para inscribirme hasta el 21 de junio. Me dijo que tenía que conseguir la edición del diario Expreso porque allí estaba toda la información.

Le dije que hoy era 21 de junio y que la norma recién había salido publicada el 12 de junio a lo que respondió que “mañana saldría una ventanita en la web donde podía inscribirme”. Le comenté que mañana era 22 de junio y que cómo era posible que recién saliera la “ventanita” mañana. Me dijo que no había problema, que esos eran meros detalles. Al menos el funcionario fue amable y hasta tuvo sentido del humor.

Esta conversación que sostuve hoy con los funcionarios puede ser anecdótica pero refleja en su totalidad la importancia que le dan al proceso participativo y las deficiencias del proceso. Es preocupante que precisamente la oficina de “Participación Vecinal“ no tenga conocimiento del proceso y más aún que ni siquiera se cumpla con colocar el proceso en la web.

Son procesos elementales que reflejan un problema mayor que se encuentra totalmente relacionado con la falta de voluntad política para hacer del presupuesto participativo un verdadero motor de cambio.

Siguiendo con los comentarios a la Ordenanza, en el artículo 4º señalan que el Comité de Vigilancia y el Equipo Técnico se conformarán luego de registrarse los Agentes Participantes. Es preocupante que no se especifique cómo serán elegidos los miembros del Comité de Vigilancia.

No estamos hablando de un proceso en un distrito cualquiera, estamos ante el proceso que se llevará acabo en la Capital de la República, de un proceso que en teoría busca establecer consensos al menos entre 42 alcaldes distritales y 29 representantes de organizaciones sociales.

Un tema como la conformación del Comité de Vigilancia, tan sensible para la transparencia en la ejecución del presupuesto participativo, debería haber sido tratado con mayor cuidado.

En cuanto a los talleres de trabajo, la norma establece que se publicarán avisos (ojalá que en un diario de buena circulación) informando de la realización de los mismos. Se trata de dos talleres, uno de diagnóstico y el otro de definición de prioridades. Es decir que en únicamente dos talleres se deberá hacer un diagnóstico temático y territorial y presentar los proyectos y priorizar las acciones.

Es evidente que si se desea hacer las cosas bien es muy difícil hacerlas en dos únicos talleres. Además lanzar convocatorias en los periódicos es limitar la información a quienes tengan la suerte de haber comprado ese día el diario que le resulte más apropiado a la Municipalidad.

Asimismo, es un medio de información elitista, porque para poder enterarse habrá que comprar todos los diarios de circulación nacional durante varios días, algo imposible para numerosas organizaciones sociales de base.

Si realmente se quisiera que este proceso fuera participativo se realizarían convocatorias mediante banderolas, anuncios en la radio, diarios, programas de televisión, internet, entre otros. Por ejemplo en cada “Hospital de la Solidaridad” podrían colocarse gigantografías invitando a participar. Incluso las oficinas de la temible SAT podrían servir para invitar a los vecinos a que se involucren en este importante proceso. Es cuestión de voluntad política y de comprometer a los funcionarios en una misma mística.

Una vez realizados los talleres, el equipo técnico procederá a formalizar los acuerdos, poniendo en conocimiento a la Asamblea Metropolitana. La norma no dice cómo se formalizarán los acuerdos y tampoco menciona si los compromisos que se tomarán serán o no vinculantes.

Pero lo más grave es que este proceso podrá realizarse en su totalidad por internet. El inciso g) del artículo 4 señala que tanto la capacitación de los agentes participantes como los talleres de trabajo podrán realizarse de manera virtual.

Si bien existen experiencias rescatables de e-goverment, no debería ser el único medio para realizar este proceso. Internet es quizás una de las herramientas más importantes y ha contribuido a democratizar la información, pero en un país como el nuestro sigue siendo elitista y discrimina a las personas que son analfabetas informáticas.

Además siempre es positivo que autoridades, funcionarios y ciudadanos se sienten en una misma mesa a conversar sobre sus problemas comunes para que así las autoridades bajen al llano y se empapen con la realidad de sus calles y barrios.

Si este proceso se realiza por internet, servirá para silenciar los reclamos e inquietudes de las organizaciones sociales, organizaciones no gubernamentales y alcaldes descontentos con la administración actual. De poco servirá para empoderar a la población y se tratará de un proceso reservado únicamente para aquellos que tengan la suerte de comprar el periódico premiado y puedan pagarse la cabina de internet.

Por último, se estarán configurando numerosas violaciones al marco normativo que regula el presupuesto participativo, entre ellas:

A la Ley Marco del Presupuesto Participativo:

- Artículo 1: “Los presupuestos de los gobiernos regionales y gobiernos locales son objeto de difusión por los medios posibles de información, a fin de que la población pueda tener conocimiento de ellos.”


- Al artículo 2º: “La Ley tiene por objeto establecer disposiciones que aseguren la efectiva participación de la sociedad civil en el proceso de programación participativa del presupuesto”


- Artículo 7: “Los presupuestos participativos de los gobiernos regionales y gobiernos locales reflejan de manera diferenciada e integrada los compromisos y acuerdos realizados a través de las distintas fases del proceso de programación participativa. Para ello, las instancias del presupuesto participativo sustentan los acuerdos y compromisos adquiridos, ante los Consejos Regionales o Concejos Municipales, según sea el caso, para su inclusión en el presupuesto institucional.”


- Artículo 9: “Son mecanismos de vigilancia del presupuesto participativo los que permiten el acceso a la información pública, la rendición de cuentas y el fortalecimiento de capacidades.”


- Artículo 10: “Los gobiernos regionales y gobiernos locales, están obligados a utilizar los medios a su alcance a fin de lograr la adecuada y oportuna información a los ciudadanos, sobre el proceso de programación participativa del presupuesto y ejecución del gasto público."


- Artículo 11: “Los Titulares de Pliego de los gobiernos regionales y gobiernos locales, están obligados a rendir cuenta de manera periódica, ante las instancias del presupuesto participativo, sobre los avances de los acuerdos logrados en la programación participativa, así como del presupuesto total de la entidad.”


Al Reglamento de la Ley del Presupuesto Participativo:

- Artículo 1 inciso g): “Talleres de Trabajo: Reuniones de Agentes Participantes convocadas por los Presidentes Regionales y Alcaldes con la finalidad de identificar desde una perspectiva temática y territorial los problemas y las potencialidades de la Región, Provincia o Distrito así como también proponer acciones que implementar.”


- Artículo 4º: “Instancias del Presupuesto Participativo: Están constituidas por el Consejo de Coordinación Regional, Consejo de Coordinación Local Provincial y el Consejo de Coordinación Local Distrital con el objeto de coordinar, concertar, liderar, monitorear y garantizar el desarrollo de los procesos de los presupuestos participativos dentro del ámbito regional y local.”


- Artículo 5: “Con el propósito de lograr una amplia participación y representatividad de la Sociedad Civil, organizada y no organizada, el Gobierno Regional o Local, difundirá por los medios adecuados el inicio del proceso de identificación de Agentes Participantes en el marco del proceso del presupuesto participativo.”


- Artículo 7: “El desarrollo de los Talleres de Trabajo comprende dos momentos diferenciados. En el primero de ellos el Presidente Regional o Alcalde convoca a los Agentes Participantes y comunidad en general, para presentar, actualizar o desarrollar el Plan de Desarrollo Concertado de la jurisdicción y para rendir cuentas sobre el avance en el logro de los objetivos estratégicos y una evaluación de los resultados del proceso participativo y presupuestario del año previo. El segundo momento comprende el desarrollo de reuniones de trabajo en las que, desde una perspectiva temática y territorial, en el marco del Plan de Desarrollo Concertado, se identifican problemas por resolver, potencialidades que aprovechar y se proponen acciones a implementar y compromisos por asumir para el desarrollo de tales acciones, siendo los resultados consolidados por el Equipo Técnico.”


- Artículo 9: “Formalización de los Acuerdos: Los resultados del proceso participativo consolidados por el Equipo Técnico, incluyendo la evaluación y el desarrollo técnico y financiero de las propuestas, son presentados por el Presidente Regional o Alcalde a los Agentes Participantes para su discusión, consideración, modificación y aprobación final de sus acuerdos.”


- Artículo 10: “Corresponde a la Sociedad Civil la vigilancia a los Gobiernos Regionales y Locales, respecto del cumplimiento de los acuerdos y resultados del proceso participativo. Para dichos efectos, los Agentes Participantes eligen y conforman los Comités de Vigilancia, Control del Presupuesto y gestión de los Gobiernos Regionales y Locales.”

Esperamos que en aras de la transparencia del proceso la Municipalidad tenga a bien tomar en cuenta nuestras observaciones y convoque a un verdadero proceso de participación ciudadana, más aún cuando estamos ad portas de un proceso electoral.