Cuestiones esenciales de la descentralización

Agosto 27, 2008

En este interesante artículo de Raúl Lizárraga se plantean cuestiones esenciales para el proceso de descentralización peruano como la necesidad de contar con un verdadero Acuerdo Nacional en torno a políticas fundamentales de Estado; definir un plan de ordenamiento territorial; mejorar los instrumentos y mecanismos de participación social y el Ceplan como orientador del planeamiento nacional.
Jimena Sánchez Velarde



DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLO LOCAL
ALGUNAS CUESTIONES ESENCIALES

Autor: Raúl Lizárraga Bobbio
lizarragabobbio@hotmail.com
Agosto del 2008

1. ¿Qué es lo que define con mayor fuerza el centralismo político y económico; y como este fenómeno afecta el desarrollo nacional?

El centralismo en el Perú puede ser asumido como la causa y el efecto, al mismo tiempo, de un Estado y de un modelo económico que no han podido resolver las aspiraciones y derechos fundamentales de la mayoría de los peruanos. Es determinante en el desaprovechamiento de los recursos disponibles en los diferentes territorios del país, de las graves inequidades en la distribución del ingreso y del precario acceso a trabajos dignos.

Traduce un formato de acumulación del poder en algunos actores sociales, públicos y privados; y en algunos territorios que bloquea la realización de un circuito de desarrollo sostenible.

El centralismo tiene múltiples facetas operativas en el plano económico; entre las cuales pueden mencionarse a la distribución desigual del Presupuesto Público, la precaria dinámica de las inversiones particulares fuera de los centros urbano costeros emergentes, la débil captación de ahorros y de asignación de créditos fuera de esos espacios.

En el plano de los servicios y de la atención a las demandas sociales básicas, está asociado a la localización de las infraestructuras educativas, hospitalarias y de saneamiento básico, así como la calidad de los servicios y del personal calificado que las opera. Implica mediciones de valores bajos sobre, por ejemplo, la relación de peso – talla de los niños; nutrición; matriculación, deserción y capacidad de aprendizaje de los escolares; esperanza de vida al nacer.

Ambos planos se dibujan en los índices de pobreza o desarrollo humano que distingue a unas zonas con respecto de otras. Los perjuicios más notorios e impactantes ocurren en los ámbitos rurales; y dentro de ellos los que se conectan con el campesinado serrano o selvático minifundiario y con escasas o nulas oportunidades para acumular capitales con los cuales mejorar sus funciones de producción.

2. ¿Qué importancia tienen los procesos hacia la descentralización para el desarrollo nacional; y que decisiones y políticas fundamentales propondría para que esos procesos avancen y se consoliden?

La descentralización es una obvia respuesta al centralismo. Es uno de los procesos de mayor relevancia para abordar el desarrollo en el Perú. Aparece, por lo mismo, en los primeros lugares de las agendas institucionales, públicas y privadas; y es parte sustantiva de las políticas de Estado consensuadas en el Acuerdo Nacional.

Las movilizaciones hacia la descentralización no solamente constituyen esfuerzos aislados, locales o regionales, para obtener fragmentos del poder concentrado en algunos espacios metropolitanos (particularmente Lima), que representan históricamente el símbolo del centralismo agudo, masivo y perseverante. Descentralizar económica y políticamente el Perú es una condición para su desarrollo sostenible y equitativo.

Remover o revertir el centralismo, en sus diversas facetas, implica, de partida, adoptar decisiones políticas al más alto nivel, que sustenten objetivos y políticas específicos; entre los cuales pueden mencionarse:

· redefinir el patrón de ordenamiento económico territorial basado en nuevas y más amplias infraestructuras de comunicación, portuarias y energéticas; que favorezcan la articulación económico – comercial de las regiones, de estas entre sí y del país con respecto al resto del mundo;
· establecer mecanismos o incentivos económicos, legales y organizacionales para empujar funciones de producción competitivas basadas en las diversas potencialidades y ventajas comparativas disponibles. La biodiversidad y el liderazgo innovativo de los agentes productivos deben tener una postura preponderante en esta línea;
· ampliar el espectro de funciones, atribuciones y capacidades de los Gobiernos Regionales y Municipales; lo cual presupone cambios en la organización del Estado en general y del Gobierno en particular;
· provocar el mejoramiento cualitativo de los instrumentos mediante los cuales estos gobiernos descentralizados formulan, ejecutan y controlan sus inversiones en el contexto de formas de participación social. Entre estos instrumentos, son esenciales los Planes de Desarrollo Concertados, los Planes de Competitividad, los Presupuestos Participativos; los Programas de Formación de Capacidades Humanas y los Programas dedicados a hacer eficientes los Sistemas de Gestión Corporativa de los Gobiernos Regionales y Municipales.

La descentralización está profundamente insertada en el concepto y en la práctica de la democracia. No solo en lo que respecta a la mayor o menor oportunidad de participar en los procesos político – eleccionarios; sino que también en el acceso eficaz a la justicia (democracia civil) y al empleo adecuado y humano (democracia social y económica). La descentralización es un expediente para construir una colectividad con "ciudadanía".

El Acuerdo Nacional podría constituirse en un escenario propicio para poner en vigor compromisos en ese sentido; especialmente si en el ínterin se busca armar un Proyecto Nacional de Desarrollo hacia el mediano – largo plazo, que oriente los objetivos o aspiraciones sustantivas de la población mayoritaria.

3. ¿Qué valor le otorga a la conformación de Regiones y sus correspondientes Gobiernos Regionales, en el contexto de la descentralización; y cuales serían los criterios relevantes para conformar Regiones? .

Los espacios "regionales", en el sentido de una cobertura territorial mayor y diferente a la de los actuales departamentos y provincias, es una condición tanto política como económica para apuntalar procesos descentralistas. Los Gobiernos Regionales son un poder que facilita el desempeño de los Gobiernos Municipales y Provinciales tanto en su relación con el Gobierno Nacional, como en lo que respecta al acometimiento de proyectos de inversión cuyas escalas e impactos superan las economías y redes institucionales de las pequeñas localidades, distritos y provincias. Los corredores económicos de integración continental (como los Ejes Bioceánicos promovidos por el IIRSA), los grandes proyectos hidroenergéticos como los de Majes o Chavimochic; y la explotación del Gas de Camisea, son algunos de los casos que pueden mencionarse en este entorno.

La cuestión es cómo afrontar estos procesos. Un abordaje que parece lógico parte precisamente de una progresiva articulación de espacios económicos y sociales en función de ese tipo de proyectos; de un manejo integrado de cuencas y de un trabajo social – ambiental – económico de ámbitos calificados como "estratégicos"o "críticos" por razones de pobreza aguda, conflictividad social, relacionamiento geopolítico – fronterizo; racionalización de explotaciones depredatorias de los recursos naturales (especialmente no renovables).

En consecuencia, partir de sumatorias departamentales ha sido históricamente un temperamento equivocado, que ha generado disputas y no ha resuelto los objetivos de la regionalización. Las experiencias de los años 70', 85-90' y más cercanamente el aborto del Referendum de Octubre del 2005 en el que estaban al voto la conformación de cinco regiones son experiencias que deben considerarse con gran severidad. Están de por medio no solo esfuerzos técnicos de entidades centrales, como el CND; sino que también y preponderantemente sentimientos de "pertenencia local", reparto equitativo de las riquezas y herramientas participatorias que se soporten en los ámbitos provinciales en todo caso.

4. Los Planes de Desarrollo Concertados y los Presupuestos Participativos son instrumentos fundamentales para orientar la gestión de los Gobiernos Regionales y Municipales. Han habido algunos esfuerzos en los años recientes; pero han mostrado ser insuficientes e inorgánicos. ¿Cuáles serían las medidas recomendables para perfeccionar los procesos técnicos, políticos e institucionales en la formulación y ejecución de esos instrumentos?.

Los Planes Concertados y Presupuestos Participativos (Regionales y Municipales) además de ser mandatos legales, deberían operar como las guías para la gestión del desarrollo tanto por las autoridades como por la propia población organizada.

En la práctica y pese a los esfuerzos realizados en este campo, los resultados han sido, en general poco estimulantes. Los Planes no han sido construidos con solvencia técnica suficientes, no se han articulado con los respectivos presupuestos y el grado de participación de la población organizada ha sido frágil, no persistente.

También ha sido detectada una débil correlación entre los Planes Regionales con los Provinciales y de estos con los distritales.

Los Planes Regionales Concertados (integrales) no han podido en la mayor parte de los casos imbricarse con los Planes sectoriales, con los Planes de Competitividad, con los Planes de Prevención o Gestión de Desastres y con los Programas de Inversión generados que tienen como fuentes financieras algunos Fondos Especiales o Fideicomisos, tal como sucede con los emprendimientos mineros de Las Bambas (Apurimac) y Antamina (Ancash).

Frente a este panorama, es preciso armar un masivo y generalizado esquema de "reingeniería"de todos estos instrumentos, para darles coherencia, efectividad y transparencia. Este esfuerzo implica una función orientadora, fundamental, del Centro de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) y del Consejo Nacional de Descentralización (en la versión ajustada que se espera a partir del 2007).

En ese marco, debería funcionar un paquete de esfuerzos dedicados a la formación de cuadros técnicos y un fondo especial para la realización de diagnósticos y previsiones normativas (objetivos, estrategias); así como de proyectos viables y prioritarios.

5. ¿Qué tipo de políticas podrían impulsar las potencialidades competitivas de los diferentes recursos disponibles; para generar procesos de desarrollo productivo desconcentrado?

Todas las políticas aplicables en esta esfera deberían partir del reconocimiento de que el motor de arranque para un impulso de esta estirpe responde a la capacidad de integrar coherentemente y en las medidas precisas (funciones de producción) los diferentes "activos, capitales o recursos potenciables" (insuficientemente aprovechados).

La multiplicidad de pisos ecológicos y acervos culturales constituye una ventaja comparativa inicial para la puesta en valor de una serie grande de productos primarios y transformados del sector agropecuario y artesanal. Muchos nichos de comercio en el mercado externo pueden ser ampliados atendiendo a la exclusividad de los productos, a su oportunidad para responder a la oportunidad temporal (frente a países competidores que rebajan o cancelan sus producciones por razones estacionales.

La predisposición a invertir de los promotores privados, y también de los agentes estatales es un factor determinante; especialmente si vá anudada con una capacidad de innovar procesos (productividad) no solo en las plantas procesadoras o chacras sino que también en la gerencia.

Es preciso contar con una amplia y actualizada base de datos sobre oportunidades de inversión, precios, mercados demandantes, recursos disponibles en las localidades, red institucional (pública y privada, regional y nacional) con la cual sustentar iniciativas.

Existen importantes experiencias de emprendimientos específicos de alcance local y regional que deben ser tomados como referentes para aprehender nuevas opciones. Un alto porcentaje de estos emprendimientos han sido apuntalados por organizaciones no gubernamentales vinculadas al desarrollo local o regional y por entidades de cooperación externa.

6. Los Planes o Programas de Ordenamiento Territorial constituyen uno de los sustentos funcionales de los Planes Estratégicos de desarrollo en todas las escalas territoriales. ¿Cuáles son los argumentos económicos, físicos, sociales y políticos que sustentan esa proposición?.

Las formas o diseños de las políticas y proyectos relacionados con las redes viales, las infraestructuras energéticas y los sistemas comunicacionales definen el desempeño de las economías en todas sus escalas sectoriales y espaciales.

Estos factores determinan la capacidad de articular espacios con potenciales de integración económica a través de ejes o circuitos de intercambio entre mercados. Así mismo, conducen crecientemente a un tratamiento integrado de cuencas y subcuencas. Definen también los comportamientos migratorios inter regionales y las posibilidades reales de provocar procesos de uso competitivo de los recursos potenciales dispersos en el territorio nacional.

El rol de los Centros Urbanos Metropolitanos de grande o mediana escala (poblacional y económica) debieran disponer de un rol ligado a la prestación de servicios sociales, de transferencia de tecnologías y de información de calidad, a sus respectivos entornos periurbano y "rurales". Sin embargo, son cada vez mas difusos los limites entre "lo urbano y "lo rural", particularmente porque los medios masivos de comunicación y los intercambios de bienes y personas se ha dinamizado hasta el punto en que la percepción predominante es el de ciudades "serranizadas" y de espacios rurales "urbanizados".

Uno de los dilemas radica en que las ciudades de carácter metropolitano o "emergentes", que debieran actuar como polos de desarrollo de sus periferias, se comporten más bien, como ha venido ocurriendo, en espacios de acumulación de poder político y económico a costa precisamente de sus periferias. Esta situación determina una replica, en sus propias escalas del centralismo clásico del tipo "Lima Metropolitana versus el resto del país".