martes, 11 de agosto de 2009

Problemas en los procesos de participación ciudadana en gobiernos locales del Perú

Han transcurrido ya ocho años desde que se promulgó la Ley 26300, Ley de Participación y Control Ciudadanos que estableció las reglas generales para el ejercicio de los mecanismos de participación y vigilancia ciudadana en el Perú; siete años desde que se promulgó la Ley de Bases de la Descentralización donde señalaba que las municipalidades deben debatir sus planes y presupuestos con la participación de sus vecinos; seis años desde que se promulgó la nueva Ley Orgánica de Municipalidades donde se estableció el presupuesto participativo en el Perú y casi seis años desde que se promulgó la Ley Marco del Presupuesto Participativo. Estas normas fueron una consecuencia de las reformas introducidas en la Constitución de 1993 por el gobierno democrático del presidente Valentín Paniagua y marcaron un hito frente a las formas cómo los ciudadanos se relacionaban con sus representantes.

Sin duda las experiencias desarrolladas en el Perú han sido muy ricas y los procesos participativos han experimentado un proceso de aprendizaje y de ajuste. Sin embargo, subsisten una serie de problemas que la legislación no ha podido solucionar o que en algunos casos ha generado.

Diversas organizaciones de la sociedad civil han advertido los problemas que existen en torno a los procesos de participación ciudadana a nivel de gobiernos locales. A manera de resumen y basándonos en nuestra experiencia personal consideramos que principalmente tenemos:


a) Falta de articulación intergubernamental en la formulación
de planes de desarrollo y presupuestos: Existen una serie de normas que marcan la ruta que debe seguirse para el proceso presupuestario que parten de la necesidad de compatibilizar los planes de desarrollo a nivel nacional, sectorial, regional y local; sin embargo, los resultados no son alentadores y es uno de los problemas que enfrenta el sector público cuando formula sus presupuestos. Existen diversas causas como la falta de capacitación en materia de planificación, consideraciones políticas, la ausencia de un liderazgo que aglutine esfuerzos y la improvisación con la que se trabajan las políticas públicas.

El Consejo Nacional de la Descentralización fracasó en su rol y su desactivación ha generado un vacío que no ha sido posible llenar. Es necesario que el Ceplan empiece de una vez a trabajar y que la inmediatez deje de estar presente en las políticas públicas. Esta falta de articulación entre planes y presupuestos debilita a los presupuestos participativos y produce duplicidades de esfuerzos y proyectos.

b) La participación ciudadana es vista como un obstáculo y no como una fortaleza por algunos alcaldes: Pocos son los alcaldes que realmente tienen una vocación participativa y que promueven estos mecanismos. A menudo existen voces que expresan su incomodidad ante el presupuesto participativo y que consideran que los ciudadanos no están preparados para debatir planes y proyectos. Existen funcionarios públicos que consideran que la participación ciudadana entorpece su trabajo y no asumen todavía que la nueva gerencia pública no se puede concebir al margen de los ciudadanos.

De otro lado, la vigilancia ciudadana en muchos casos se ha planteado como una confrontación ocasionando que los alcaldes no perciban sus beneficios, ya que no se han difundido muchas experiencias exitosas de monitoreo. La vigilancia ciudadana hay que tratar de plantearla en términos de un monitoreo participativo que pueda generar efectos positivos para mejorar una gestión municipal.

c) Vallas muy altas que imposibilitan en la práctica la participación y la vigilancia ciudadana: El Perú es uno de los países de América Latina que ha desarrollado de manera más amplia que el resto de sus vecinos estos derechos. Sin embargo, nuestra Ley de Participación y Control Ciudadanos ha establecido vallas tan altas para ejercer estos derechos que en la práctica imposibilita su ejercicio. A nivel municipal tenemos los derechos de iniciativa en la formación de ordenanzas, referéndum municipal, revocatoria y demanda de rendición de cuentas, pero su ejercicio exige una serie de requisitos que prácticamente los imposibilitan. Salvo la revocatoria, que puede ser ejercida en pequeñas circunscripciones, el resto de derechos permanece en el papel sin que haya sido posible todavía plantear una reforma seria a esta ley.

Por ejemplo, para poder plantear una revocatoria se necesita recolectar las firmas del 25% del electorado de un distrito. Solamente en el caso del distrito de Barranco en Lima, se necesitaría presentar un aproximado de 13,000 firmas; en el caso de La Victoria se requieren más de 50,000 firmas. El caso de los otros mecanismos es todavía más desalentador. Recientemente se promulgó la Ley 29313º que modifica el porcentaje de firmas necesario para solicitar una “demanda de rendición de cuentas”; hoy debe exigirlo el 10% de la población electoral con un máximo de 25,000 firmas. Es decir que si los vecinos de Barranco desean que su alcalde les rinda cuentas deben presentar 5,500 firmas; los vecinos de Breña 10,800 firmas; los de Jesús María 9,000 firmas y los del Rímac 16,000 firmas.

Es importante diferenciar entre la “demanda de rendición de cuentas” y la “rendición de cuentas”. La “rendición de cuentas” ocurre cuando una autoridad explica a los ciudadanos las acciones realizadas durante su gestión y cómo ha ejecutado el presupuesto, esto se debe realizar antes de que se inicien los talleres del presupuesto participativo. En cambio, la “demanda de rendición de cuentas” es un mecanismo de control regulado en la Ley 26300 mediante la cual los vecinos de una localidad interpelan a sus autoridades sobre el uso de los recursos públicos. Debe solicitarse por el 20% de los electores de un distrito y acompañarse de un pliego de preguntas. El Jurado Nacional de Elecciones otorga a la autoridad un plazo de 60 días para responder.

d) Ausencia de planes de desarrollo de capacidades destinados a los vecinos y organizaciones de la sociedad civil: Los peruanos no conocen sus derechos y esto no tiene relación con el grado de instrucción o nivel socioeconómico de las personas. En mi experiencia personal como gerente de participación vecinal de la Municipalidad de Miraflores, un distrito que tiene altos índices de desarrollo, he podido comprobar que existe un gran desconocimiento sobre los distintos mecanismos que existen para poder participar y vigilar a las autoridades, tal vez porque las normas no se han difundido de manera amplia, tal vez porque en general aún falta mucho camino por recorrer en torno a la construcción de ciudadanía en el Perú. En ese sentido, pocas son las municipalidades que han marcado un liderazgo para capacitar a sus juntas vecinales o a su comité de vigilancia del presupuesto participativo, pocas son las municipalidades que ejercen una labor de docencia cívica y que tienen un programa de desarrollo de capacidades políticas.

e) Los representantes vecinales no cuentan con suficiente apoyo para ejercer sus labores de vigilancia ciudadana: Es común escuchar cuando se conversa con dirigentes vecinales de diversas regiones del Perú que a menudo no cuentan con apoyo de sus propias organizaciones o de sus vecinos para poder ejercer de manera eficiente la vigilancia ciudadana. Por ejemplo, en el caso de los Comités de Vigilancia, cada vez es más “visible” que necesitan de instituciones que realicen un “acompañamiento” en su proceso fiscalizador. Los Comités de Vigilancia necesitan generar una red de apoyo desde la sociedad civil a fin de dotarlos de los instrumentos legales necesarios.

f) Baja calidad de la participación: no se ve más allá del barrio: He tenido la oportunidad de acompañar procesos en Villa El Salvador, San Juan de Lurigancho, Miraflores y de conversar con funcionarios municipales y hay una coincidencia en torno a que es necesario mejorar la calidad de la participación ciudadana. A menudo las organizaciones sociales y los vecinos no logran consolidar una visión macro ni debatir los grandes problemas vecinales. Es cierto que el Perú es un país de grandes carencias y que las necesidades más básicas no son satisfechas, pero también es cierto que los participantes muchas veces sólo se enfocan en solucionar pequeñas demandas del barrio. Unido a esto, en el caso del presupuesto participativo, las organizaciones vecinales desconocen lo que es un proyecto de inversión o cómo funciona la dinámica de este proceso, afectándose así la calidad de la participación.

g) Los costos de la participación son altos: Ejercer nuestros derechos como ciudadanos tiene un costo innegable y más aún tratándose de dirigentes vecinales o de organizaciones sociales de base. Existen problemas para que las organizaciones de la sociedad civil participen en los presupuestos participativos provinciales por los costos que tienen que asumir de transporte, alojamiento, alimentación, materiales, entre otros. Ejercer la vigilancia ciudadana tiene un costo en dinero, por ejemplo si se desea hacer una denuncia se necesita un abogado que los asesore.

h) Bajos niveles de participación ciudadana: Paradójicamente, en algunos distritos existe más oferta que demanda, las gestiones municipales brindan espacios que son desaprovechados debido a una escasa participación ciudadana. Por ejemplo en el caso de las elecciones para juntas vecinales, son muy pocos los vecinos que participan postulando o eligiendo a sus representantes. Es muy poco el porcentaje de vecinos de una municipio que participa activamente en los asuntos locales, tal vez por el descontento y apatía general que existe en torno a la política. Si vemos otras realidades podemos decir que existe en el mundo una baja de la participación ciudadana que solamente se activa en momentos de crisis.

Son interesantes las cifras que señala un informe de Conades y que muestran cómo se han reducido los niveles de participación. De acuerdo con este informe de Conades:

“El Jurado Nacional de Elecciones, a través de su portal de Gobernabilidad, constata una reducción del 22.25% en la inscripción de las organizaciones de la sociedad civil para las elecciones al Consejo de Coordinación Regional llevadas a cabo en el 2007 en comparación con el 2003. También registra un considerable aumento del ausentismo en el acto electoral de renovación de representantes, pasando del 25.9% en el 2003 a 52.2% en el 2007. En el caso de los municipios, aunque 83% de ellos cuenta con CCL instalado y activo, el número de
organizaciones sociales involucradas es relativamente bajo en provincias, aunque su importancia crece significativamente en los distritos. “

i) Poca renovación a nivel de dirigentes de las juntas vecinales y las organizaciones sociales de base: Probablemente debido a la escasa participación ciudadana y, en otros casos, a una cultura poco democrática, las dirigencias no se renuevan. En el caso de las juntas vecinales por lo general se trata de los mismos vecinos que van rotándose en los cargos sin renovarse, tal vez porque si no se ocuparan ellos de los temas locales, otros vecinos no lo harían. Además como mencionamos la participación ciudadana tiene costos de dinero, pero también costos de tiempo que explicaría por qué los jóvenes tienen una escasa participación en estos espacios. De otro lado, tampoco se ha construido una oferta atractiva que fomente la renovación de dirigentes ni la participación juvenil por parte de las municipalidades. Son pocos los programas que existen para fomentar la participación de los jóvenes en los espacios de debate público.

j) Frustración en las organizaciones de la sociedad civil por incumplimiento de los acuerdos del presupuesto participativo y por escasos montos asignados: Existen casos de municipalidades que no han cumplido con ejecutar la totalidad de sus presupuestos participativos ya sea por problemas de tipo administrativo, porque no tienen profesionales que conozcan cómo formular proyectos adecuadamente o porque no han tenido la voluntad política de respetar los acuerdos realizados con sus vecinos. Si a esto le sumamos que los montos que se asignan al presupuesto participativo son bastante reducidos (por lo general el Foncomún), es natural que exista un desencanto y frustración en las organizaciones.

k) Incumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública: En el año 2002 se promulgó esta ley, quizás una de las más importantes en materia de lucha contra la corrupción y que otorga a los ciudadanos el derecho de acceder a la información que posea toda entidad pública. Esta ley es el instrumento por excelencia para ejercer la vigilancia ciudadana, todo Comité de Vigilancia debería conocerla y estar familiarizado con ella. Si bien tenemos un marco legal que garantiza el acceso a la información pública, existen municipalidades que no cumplen con respetarla, ocasionando que se vulnere el derecho a la vigilancia ciudadana.

l) Presupuestos participativos se convocan sólo para cumplir con la ley: Numerosas son las municipalidades que no realizan un esfuerzo por convocar a la mayor cantidad de vecinos y organizaciones para el proceso del presupuesto participativo, limitándose únicamente a cumplir con lo que manda la ley y realizando procesos con escasa participación ciudadana. Así se desnaturaliza el presupuesto participativo como espacio de diálogo y concertación de los grandes temas de las ciudades y se limita únicamente a talleres con unos pocos participantes, donde los acuerdos no son ni socializados ni publicitados.

m) Las organizaciones de la sociedad civil no consiguen empoderarse: Por todo lo señalado anteriormente, procesos como la formulación del plan de desarrollo concertado o los presupuestos participativos no logran consolidarse en el Perú y las organizaciones no se empoderan, pese a que estos procesos ya tienen seis años.

A manera de conclusión podemos señalar que los problemas encontrados pueden enfrentarse si se logra combinar el liderazgo democrático de los alcaldes; voluntad política para promover la participación y cumplir con los acuerdos; una mayor capacitación de la sociedad civil y la eliminación de las trabas burocráticas que dificultan la participación ciudadana.